[논평] UN 인권이사회의 ‘한국 군 인권 개선’ 촉구를 환영한다 A Commentary on the United Nations Human Rights Council Urging the Korean Military to Improve Human Rights

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[ 논평 ]

UN 인권이사회의 ‘한국 군 인권 개선’ 촉구를 환영한다

- 정부는 10년 넘게 반복되는 군인의 기본적 자유 보장 요구 목소리에 응답하라 -

 대한민국은 국제연합 인권이사회(UN Human Rights Council)가 4년 반마다 실시하는 ‘국가별 정례인권검토’(Universal Periodic Review, 이하 ‘UPR’)를 받았습니다. 우리 시각 지난 1월 26일 오후 10시 30분부터 27일 새벽 2시까지 제네바 UN유럽본부에서 진행된 제4주기 UPR에서 98개국이 우리 정부의 국가보고서, UN 인권최고대표사무소(OHCHR)의 보고서, 국내외 NGO 및 국가인권위원회가 제출한 자료 등을 종합하여 광범위한 영역에 걸쳐 다양하고 깊이 있는 권고를 내렸습니다. 우리나라는 2008년, 2012년, 2017년에 이어 네 번째로 UPR 심의에 임했습니다. 군인권센터 역시 460여 시민사회단체와 함께 2022년 7월 연합보고서 제출에 함께하였고, 2023년 1월 제42차 UPR 실무회의에 앞서 별도로 20여 개 국가의 주한대사관 및 주UN대표부 등에 우리나라 군 인권 최신 상황을 공유하였습니다.

 우리나라는 이번 UPR에서 대부분의 국가로부터 ‘포괄적 차별금지법 도입’과 ‘젠더폭력에 대한 대처 강화’를 주문받았고, 아직 가입하지 않은 ‘국제인권협약(고문방지협약 선택의정서와 자유권규약 제2선택의정서 등등)에 대한 비준’ 또한 요구받았습니다. 군 인권 분야에서 많은 문제점이 노정되고, 그 개선을 위한 노력이 흐지부지한 상황임에 따라 국제사회에서도 군인 기본적 자유와 인권 증진과 보호와 관련된 새로운 권고가 다수 등장하였습니다. 먼저, 30대 청년 대통령을 배출한 엘살바도르는 군 인권 증진을 위한 노력을 지속·강화할 것을 권고했습니다. 덧붙여 엄중한 안보환경으로 인해 우리나라가 자주 참고하는 이스라엘은 군내 성폭력 사건의 심각성에 주목하며 군 성폭력 예방·보호 체계 검토를 권고하였고, 이란 역시 정의에 대한 군 성폭력 피해자의 권리 보장, 보복 방지 및 피해 배·보상을 권고했습니다. 군 성폭력은 2018년 UN여성차별철폐위원회가 주목한 사안이기도 합니다(CEDAW/C/KOR/CO/8, para. 23(f)).

 이는 2020년 코로나-19 상황 이후 악화된 군 자살 문제 및 2021년 공군에서 성폭력 피해 및 2차 피해로 사망한 故 이예람 중사 사건을 계기로 드러난 군 성폭력의 처참한 실태와 군의 부실한 피해자 보호체계에 대해서 국제사회도 우려를 표명한 것으로 평가됩니다. 그런데 이런 국제적 엄혹한 평가에 비하여 국방부는 미온적 반응을 보여주며 걱정을 키웠습니다. 사전질의에서 영국이 질의한 ‘여군 모집 활성화 및 군 성폭력 보호 조치’에 대해 답변하면서 여군 시설의 개선 추진, 군 성폭력 전담기구의 설치, 국방부 양성평등위원회의 정기 검토 등 일부 정보를 개괄적 수준에서 언급만 하고, 각 정책의 운영 실태는 얼버무렸습니다. 이는 2022년 헌정사 최초로 군을 대상으로 한 특검이 기소하여 현재까지도 진행중인 수 개의 성폭력 재판은 비겁하게 외면한 것입니다.

 반복되는 권고도 있었습니다. 먼저, 동성 군인간 합의된 관계에 대한 처벌을 멈추라는 요구가 재차 있었습니다. 2주기 UPR에서 미국이 ‘폐지 가능성 검토’를 주문한 이래, 3주기에서 프랑스, 아일랜드, 네덜란드, 덴마크, 영국, 캐나다, 코스타리카가 폐지를 권고했습니다. 이 외에도 UN 자유권규약위원회, 사회권규약위원회, 고문방지위원회가 2015년과 2017년 각기 폐지를 권고했지만(CCPR/C/KOR/CO/4, para. 15; CAT/C/KOR/CO/3-5, para. 36 (f); E/C.12/KOR/CO/4, para. 25 (a)) 오히려 우리 군은 2017년 초 수십 명의 국군 장병들을 불법수사로 색출했습니다. 이 사건에 대한 UN 성소수자 독립전문가, 표현의자유 특별보고관, 자의적구금 실무위원회의 수사중단·유죄파기 권고는 무시됐습니다(UA KOR 2/2017). 이에 미국, 캐나다, 멕시코, 콜롬비아, 독일, 아일랜드, 아이슬란드 등 7개 국가가 이번에도 명시적으로 「군형법」 제92조의6(추행죄, 舊 계간죄) 폐지를 누차 권고했습니다.

 이 사안은 미국을 포함한 우리 우방이, 특히 작년 대표부를 설치한 NATO의 회원국 일부가 10년에 걸쳐 반복한 권고입니다. 그러나 국방부는 “해당 규정의 폐지를 고려하고 있지 않다”고 포문을 열면서 ‘노력/검토하겠다’는 외교적 성의 표현도 없이 국제사회의 진심어린 조언을 깡그리 무시하는 황당한 처사를 보여주었습니다. 더욱이 낯부끄러움도 모른 채, 2022년에는 합의된 성관계를 처벌하지 않았다고 발표하면서 작년 11월 「군인징계령 시행규칙」 개정이란 꼼수로 성소수자에 대한 징계를 이어가려 한 시도는 감춤으로써 국제사회를 호도했습니다. 국방부는 2014년부터 작년까지 19명을 ‘추행’으로 처벌했음을 밝히면서도 정작 우리 대법원이 “동성 간의 성행위가 ... 성적 수치심이나 혐오감을 일으키게 하고 선량한 성적 도덕관념에 반하는 행위라는 평가는 이 시대 보편타당한 규범으로 받아들이기 어렵게 되었다”고 판시(대법원 2022. 4. 21., 선고, 2019도3047, 전원합의체 판결)한 핵심은 쏙 뺀 채 답변한 바, 유감스럽게도 반성의 기미조차 찾아 볼 수 없었습니다.

 다음으로 우리나라는 2018년 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따라 2020년 10월부터 시행한 양심적 병역거부를 위한 대체복무에 대해서도 반복되는 권고를 받았습니다. 3주기 UPR에서 11개 국가가 권고한 것에 이어서 이번에는 동티모르, 룩셈부르크, 스페인, 슬로바키아, 아르헨티나, 에스토니아, 우르과이, 캐나다, 코스타리카, 크로아티아, 키프로스, 파나마, 폴란드 등 13개 국가가 권고를 전달했습니다. 각 국가별 권고의 세부적 초점은 상이하지만 이전과 마찬가지로 대체복무제를 민간관할에 두어 차별없는 대체복무를 제공하고, 유죄 판결을 받은 양심적 병역거부자를 일괄 사면·석방하고, 이들의 전과기록을 삭제하고, 적절히 배·보상하라는 권고가 제시되었습니다. 헌법재판소 헌법불합치 결정이 피해자의 배·보상권을 기술적으로 배제했더라도 정부는 이런 권고를 존중해야 합니다.

 다만, 현행 대체복무 제도가 국제인권 기준에 비춰 볼 때 ‘징벌적’이므로 개선하라는 권고가 새롭게 등장했습니다. 파나마, 폴란드, 코스타리카, 크로아티아가 구체적으로 대체복무 기간이 현역에 비하여 과도하고, 복무시설이 한정적인 상황은 문제라고 밝혔습니다. 특히, 캐나다는 대체복무자의 재능과 능력이 고려되는 다양한 복무 방안이 제공돼야 한다는 기준을 제시했습니다. 사실 우리나라의 「병역법」은 2006년 UN자유권규약위원회가 개인통보 사건에서 양심의 자유 침해를 처음 인정한 후 2010년, 2011년, 2012년, 2014년, 2020년 계속해서 문제로 지적받아 왔고, 2018년에는 UN 자의적구금실무위원회도 두 건의 진정사건에서 피해자에게 배·보상하라고 권고했습니다. 게다가 우리 동맹국인 미국 국무부 역시 2004년부터 「국가별 인권보고서」를 통해 줄곧 문제임을 환기해 온 바 있습니다. 그렇지만 국방부는 사회적 합의와 국회 핑계를 댄 후 ‘향후 개선하겠다’는 흐리멍텅한 답변을 남겼습니다.

 종합해 보면 제4주기 UPR에서 이웃 국가들은 한국의 인권상황의 문제, 그 해결 방법과 시한 등에 있어서 좀 더 구체적이고 입체적인 접근을 취함으로써 그 실행가능성 및 권고 이행 점검을 위한 용이성을 높이는 고무적 발전을 보였습니다. 반면, 우리 정부의 답변은 진정성 없는 형식적 수준에 그쳤습니다. 즉, UN 회원국 상호간 건설적 대화를 통해 UN 헌장이 명시한 인권의 증진을 달성하고자 도입된 UPR의 취지를 무색하게 하는, 참으로 개탄스러운 모습이 아닐 수 없었습니다. 우리나라는 일부 인권조약에 가입한 것에 대해 주목받았지만 실질적 이행을 위한 후속조치에 대해서는 충분히 설명하지 못했고, 기타 인권상황에 대한 구체적 자료나 수치에 대한 설명도 부족했습니다. 더구나 국제법상 인권 증진·보호에 나설 의무가 있음에도 사회적 합의나 국회의 논의 상황, 법원 판결을 구실로 핑계를 대며 책임을 회피하기에 급급했습니다. 따라서 지난 UN 인권이사회 이사국 선거에서 우리나라가 참담하게 낙선한 것에 대해 우리 정부가 아무런 반성을 하지 않은 것 아닌가 하는 걱정을 지울 수 없었습니다.

 이제라도 대한민국은 UNCTAD 선진경제에 걸맞게 군인과 시민들의 기본적 자유와 인권 증진 및 보호를 위해 행동에 나서야 합니다. 가장 먼저 2월 1일 예정된 UPR 실무회의에서 이번 권고를 전부 ‘수용’하는 입장이 채택되도록 전향적 자세를 견지해야 합니다. 우리 국회와 법원도 책임에서 자유롭진 않습니다. 우선 헌법재판소는 지체없이 「군형법」제92조의6에 위헌을 선언하여 피해자들을 구제해야 합니다. 그 전이라도 국회는 당장 해당 조항을 폐지해야 합니다. 나아가 조속히 「고문방지협약 선택의정서」를 비롯하여 주요 국제인권조약 가입·비준을 채근해야 합니다. 「대체복무법」을 개정하여 제도적 불평등을 완화하고, 기존 피해자에게 배·보상을 제공해야 합니다. 그리고 불완전하게 도입된 ‘군인권보호관’ 제도를 보완하기 위해 「군인복무기본법」과 「국가인권위원회법」을 각 개정하여야 하고, 평시에는 「군사법원법」을 폐지하거나 비순정 군사범죄 관할권을 민간에 이양시켜 군 성폭력 2차 피해 사건 역시 투명한 재판받도록 보장해야 합니다. 마지막으로 우리 법원과 군사법원은 군 인권침해 및 성폭력 피해자의 권리 보호 및 배·보상에 소홀함이 없도록 관련 판결시 국제법을 인용해야 할 것입니다. 끝으로 군인권센터는 이번 제4주기 UPR에 기여한 모든 국가에게 심심한 사의를 표하며 2023년에는 군 인권 개선이 성취되는 원년이 되기를 바랍니다.

첨부 1. 국방부 답문

첨부 2. UN HRC UPR 군 인권 권고(안)

첨부 3. 제4주기 UPR 사전질의 중 군인권 관련 내용 발췌번역

2023. 1. 30.

군인권센터

소장 임태훈

 Welcoming the UN Human Rights Council’s Urging the Korean Military to Improve Human Rights Situation 

- The Government should respond to the voices, requesting guarantee of the fundamental freedom of the military personnel, being repeated over a decade - 

The Republic of Korea (ROK) went through the Universal Periodic Review (UPR), which is repeated every four and a half years by the United Nations (UN) Human Rights Council. A total of 98 UN member states rendered various and in-depth recommendations across the wide range of fields in the UN Office at Geneva from 10:30 PM to 2:00 AM in Korean Time from 26 to 27 January 2023, comprehensively considering the state report submitted by the ROK Government, compiled reports by the UN Office for the High Commissioner for Human Rights as well as reports prepared by the NGOs and the National Human Rights Commission of Korea (NHRCK). The ROK attended the fourth UPR, following 2008, 2012, and 2017 UPRs. The Center for Military Human Rights Korea (CMHKR) has also drafted a joint NGO submission as in other years in July 2022 with 460 civil society organizations and provided about twenty countries’ embassies in Seoul and permanent missions to the United Nations in January 2023 with up-to-date information regarding the situations of human rights in the military. 

The ROK has been demanded to introduce a comprehensive anti-discrimination legislation and foster countermeasures against gender-based violence as well as ratification of international human rights treaties that the ROK has not yet acceded, such as the Optional Protocol to the Convention against Torture and the Second Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights. As many a problem was revealed in the field of military human rights and efforts to reform it appeared to have come to nothing, a number of new recommendations were made by the international community in terms of the promotion and protection of the fundamental freedom and human rights of the armed forces personnel. Firstly, El Salvador with its President in his thirties recommended the ROK to continue and bolster efforts to better the human rights within the military. Additionally, Israel, the country to which the ROK often refer due to its stern security environment, noted the severity of the military sexual abuses and recommended review of the prevention and protection mechanisms. So did Iran recommend along with special emphasis on the matters of retaliation and remedies. The issue of military sexual violence was indeed highlighted by the UN Committee on Elimination of Discrimination against Women in 2018 (CEDAW/C/KOR/CO/9, para. 23(f)).  

 It is assessed that the international society has also expressed its concern about the issue of military suicide, deteriorated after COVID-19 since 2020, and the gruesome situations of the military sexual violence and the inadequate system for victim protection thereof in the military, revealed from the death of late Air Force Master Sergeant Lee Yeram in 2021 due to sexual violence and revictimization. However, on contrary to such a stringent view, the ROK Ministry of National Defense (MND) rather deepened our worries by showing indifferent response. In a reply to the advanced questions raised by the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, concerning the recruitment of women in military and guarantee of safe environment to work free from sexual violence, the MND merely mentioned some facts about its plan to improve facilities for women, its establishment of specialized bodies for military sexual abuse, and a regular review by the MND Gender Equality Committee in the abstract, whereas it equivocated actual state of the implementation of those policies. It is cowardly of the MND to look away from the several on-going trials of sexual violence, indicted by the special prosecutor against the military for the first time in the constitutional history in 2022.  

 There were repetitive recommendations as well. To begin with, again, it was reiterated to decriminalize consensual relations between same-sex soldiers. Since the second UPR by the United States’ recommendation to review the possibility of repealing it, France, Ireland, the Netherlands, Denmark, the United Kingdom, Canada, and Costa Rica recommended its abolition in the third UPR. Besides, the UN Human Rights Committee, the Committee on Social, Economic, and Cultural Rights, and the Committee against Torture made concluding observations in the same purport in 2015 and 2017 (CCPR/C/KOR/CO/4, para. 15; CAT/C/KOR/CO/3-5, para. 36 (f); E/C.12/KOR/CO/4, para. 25 (a)). However, the Korean military rather cracked down on two dozen of soldiers in early 2017 through illegal investigation. Upon such an incident, the UN Independent Expert on sexual orientation and gender identity, the Special Rapporteur on the freedom of expression, and the Working Group on arbitrary detention recommended suspension of investigations and annulation, which were regrettably ignored (UA KOR 2/2017). Hence, in this cycle, the United States of America, Canada, Mexico, Colombia, Germany, Ireland, and Iceland in total seven explicitly recommended abolition of article 92-6 of the Military Criminal Act again (indecent act, formerly called ‘sodomy’).  

 The ROK has repeatedly received recommendations on this issue over a decade from its friendly nations, notably including some of the NATO member states to which the ROK just recently opened a diplomatic mission last year. Nevertheless, the MND opens fire, saying “Government is not considering repealing the provision,” resulting in complete ignorance of genuine advice from the international community without a single diplomatic expression of ‘to review or put an effort on it.’ Moreover, while being impervious to shame, it misled the international society by replying that nobody was punished for consented relationship in 2022, concealing its attempt in last November to continue disciplinary sanction against gay soldiers by modifying the Enforcement Ordinance of Presidential Decree on Military Disciplinary Action. Whereas it disclosed the fact that 19 have been convicted thereunder since 2014, actually, it did not mention the gist of the Supreme Court’s jurisprudence, declaring that “it is no longer admittable as a universally valid norm to assess that same-sex relationship … arouses sexual humiliation or aversion and is in contrary to the good sex morality in this era” (Supreme Court Grand Chamber Judgement 2019Do3047 on 21 April 2022), from which the CMHRK regrettably cannot find a clue for self-reflection at all.  

 Next, the ROK has received recurring recommendations regarding alternative military service for conscientious objectors as well, which has been in operation since October 2020, following the ruling of constitutional inconsistency by the Constitutional Court of Korea in 2018. In addition to 11 members states in the last cycle, in the fourth batch, Argentina, Canada, Costa Rica, Croatia, Cyprus, East Timor, Estonia, Luxemburg, Panama, Poland, Slovakia, Spain, and Uruguay in total thirteen delivered recommendations. Although the detailed focus of each country’s recommendation varies, as in the previous cycles, it was recommended to put the alternative service under the civilian control to provide non-discriminatory alternative service, to grant them a general amnesty and release them, to eliminate their criminal records, and to provide appropriate remedies. While the ruling of constitutional inconsistency technically excluded the victims’ right to compensation, the Government shall respect those recommendations.  

 Still, there were new recommendations, urging its improvement, since the current system is ‘punitive’ in the view of the international human rights standards. Costa Rica, Croatia, Panama, and Poland specified that the excessive service period compared to the active service and the confined places of service are problematic. Especially, Canada suggested that various options for service be provided, taking the talents of conscientious objectors into account. In fact, the ROK’s Military Service Act has been criticized consistently in 2010, 2011, 2012, 2014, and 2020 by the UN Human Rights Committee that firstly found a violation of the right to conscience in an individual communication in 2006. In 2018, the UN Working Group on arbitrary detention rendered two opinions asking for reparation for the victims, too. Furthermore, the United States Department of State, the ROK’s ally, has also reminded of this problem in its Country Report on Human Rights Practices since 2004. However, the MND vaguely responded that it will ‘improve in the future,’ referring to the social consensus and the National Assembly as an excuse.  

 In conclusion, the neighbor countries demonstrated inspiring developments, increasing facilitation of feasibility and follow-up for the recommendations by taking more concrete and multi-dimensional approaches in terms of the problems of the ROK’s human rights situations and solutions there to as well as a time limit in the fourth UPR. On the contrary, the ROK Government’s response halted at the level of mere formality, lacking in authenticity. That being said, it is undeniably lamentable to see its attitude overshadowing the purport of the UPR, which was introduced to achieve betterment of human rights, enshrined by the UN Charter, through constructive dialogue among member states. Even though the ROK was commended with ratification of some human rights treaties, but it failed to sufficiently explain its follow-up measures for substantive implementation, and it lacked in detailed information or figures regarding other human rights situations. Moreover, while it bears the obligation to promote and protect human rights under the international law, it was busy avoiding the responsibility by resorting to all kinds of excuses, referring to the social consensus or the state of National Assembly’s discussion, or court rulings. Therefore, it was hard for the CMHRK to remove worries that what if the ROK Government had no contrition upon the miserable defeat in the last election to seat in the UN Human Rights Council. 

 Henceforth, the ROK should act on UNCTAD’s classification as a developed economy for the promotion and protection of fundamental freedom and human rights of soldiers and citizens. As a starter, it should maintain a prospective posture in the UPR Working Group’s session on 1 February 2023 to ‘support’ every recommendation made in the fourth UPR. The ROK National Assembly and Courts are not free from the accountability. Firstly, the Constitutional Court should declare the article 92-6 of the Military Criminal Act unconstitutional without delay so as to save the victims. Beforehand, the National Assembly should abrogate the law at once. Furthermore, it should push ahead the ratification of major international human rights treaties, including the Optional Protocol to the Convention against Torture. The Alternative Service Act should be amended to alleviate institutional inequality, and reparation for the existing victims should be provided. Also, it should revise the Military Service Framework Act and the NHRCK Act so as to supplement the flaws of the Office for Military Human Rights Protection. During peacetime, the Military Court Act should be annihilated or its jurisdiction over non-military crimes better be transferred to the civilian court to ensure transparent trial over revictimization cases of military sexual crimes. Lastly, the Courts and the Military Courts should refer to the international laws when it rules relevant cases to guarantee that there be no shortage in the protection of the rights of the victims of human rights infringement or sexual violence as well as reparations. In closing, the CMHRK would like to convey the sincerest gratitude to all the member states that contributed to the fourth UPR and wish that the year 2023 will be the first year to fulfill betterment of human rights in the military.  

Annex 1. Ministry of National Defense’s Response 

Annex 2. UN HRC UPR Recommendations Concerning Military Human Rights 

Annex 3. Extracts from the Advance Questions to the Fourth UPR Regarding Military Human Rights 

30 January 2023 

Representative Taehoon Lim 

Center for Military Human Rights Korea